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EOD發力取代PPP?或將迎來一波爆發!

作者: 發布時間:2023-12-20 11:14:04點擊:334

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2020年,生態環境部、國家發展改革委、國家開發銀行聯合推動開展生態環境導向的開發(以下簡稱EOD)模式試點工作。


截至目前,生態環境部已經向金融機構推送了共166個EOD項目,包括前期的94個試點項目和后來各地申報上來的72個項目。


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隨著國家政策的鋪開,EOD模式正以其“潤物細無聲”的方式,改變著城市內外生態、產業與城市之間的關系。


雖然EOD模式的應用面臨著許多難點,但其以生態文明建設作為視角和出發點,不僅可以解決城鎮建設及城市發展的可持續性問題,同時能夠進一步解決生態環境質量提升和改善帶來的難題。


以生態為導向的EOD模式,順應了我國生態文明建設及城市可持續發展的道路要求,是未來城市建設和發展的新方向。


隨著國家及地方常態化EOD項目入庫的推進,EOD有望成為繼PPP模式后的又一大項目焦點,將迎來一波爆發式增長。


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兩批EOD模式試點項目數據分析

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通過過對94個EOD試點項目生態開發內容的梳理發現:

目前試點項目生態開發內容在生態保護修復、水生態環境保護、農業農村污染治理、固廢處理及資源綜合利用和土壤污染防治5個方面均有分布。

其中,以生態保護修復和水生態環境保護為開發內容申報EOD試點的項目有75個,占較大比重,合計占比79.79%。

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兩批EOD試點項目開發模式(單位:個)

在94個EOD試點項目中,通過公開資料能查詢到項目承建單位、招投標信息、簽署戰略合作協議或已開工建設的項目合計有63個。

在兩批試點項目總數的占比為67.02%,并且大多數EOD試點項目的承建單位都是央企或者地方國企。

據統計,涉及央企16家(中交集團、中建一局、中化學、中電建、葛洲壩集團、中鐵建等)、地方國企30家,合計46家,占已開工建設項目總數的73.01%。

除此之外,在已確定中標單位的15個項目中,有10個項目是以聯合體方式中標。

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EOD模式將迎來加速發展期

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1、EOD模式成為生態價值實現的重要途徑


EOD模式以生態保護和環境治理為基礎,以特色產業運營為支撐,推動公益性強、收益差的生態環境治理項目與收益較好的關聯產業項目有效融合一體化實施。


組合開發,從而實現關聯產業反哺生態環境治理,既提升生態環境質量又促進項目建設和產業發展,將生態環境治理帶來的經濟價值內部化。


EOD模式能夠在一定程度上解決生態環境治理融資難的問題,提升生態環境治理項目造血能力,實現環保產業潛在市場向現實市場的轉化,推進環保產業持續發展。


這與其以下幾個顯著特點和優勢分不開的。


 首先,是項目總體打包。EOD模式最大優勢在于支持項目總體進行打包開發,打包范圍非常廣。


可以包括已建、在建或未建項目,公益、準公益性或經營性項目,又或者一、二、三產項目,都可以進行總體打包,拼盤開發。


 其次,是多元資金拼盤。從資金渠道來看,PPP、社會資本、中央預算內補助等均可用于EOD項目開發,更值得關注的是,不足部分還可以由政策性銀行解決。 


最后,是助力片區開發。推動由傳統的“平臺融資+土地財政”模式轉向“EOD+片區開發”模式,籌劃得當可形成內循環,規避政府信用背書和還款承諾。


在以水生態環境保護為開發內容的項目中,多涉及長江中游水環境治理及生態修復、流域生態環境治理、河道綜合整治及兩岸配套提升、河湖清淤擴容、污水處理設施與配套管網建設改造等內容;


以生態保護修復為開發內容的項目中,則主要會涉及到山水林田湖草沙冰一體化保護和修復、沙漠綜合治理、礦業資源綜合整治、礦山修復、區域生態污染防治等內容。


除此之外,農業農村垃圾治理、農業廢棄物綜合利用、農村人居環境治理、鹽堿地改造、固體廢物防治等也是常見的開發內容。


對于EOD項目來說,其區別于傳統基礎設施項目最為明顯的特征是在于環境效益和經濟效益的結合,從而實現項目投入與產出的平衡。


因此EOD項目所關聯的產業需要契合當地社會經濟發展和生態環境治理的實際需要,且有良好的項目收益作為支撐。


目前,EOD關聯產業常見類型大致有3種:


(1)生態產業開發項目:文旅觀光、醫療康養、特色農林種植加工等;


(2)新能源綠色產業開發項目:風光氫儲、風電環保、光伏、綠色建材等;


(3)高新技術產業開發項目:環保裝備高端制造、智能網聯汽車、金融碳交易、數字經濟等。


2、EOD從試點階段進入到常態化入庫階段


EOD項目由國家層面大力倡導,并組織引導實施。


2020年9月生態環境部、國家發展改革委、國開行聯合發布《關于推薦生態環境導向的開發模式試點項目的通知》,開始向各地區征集EOD模式備選項目,并且,國開行首次作為發文單位出現,開始了其對EOD項目支持的長期過程。


該通知著重強調了預期產出、產業融合、試點產出等內容,旨在通過生態環境保護和修復工作推動相關產業發展,并以此區別于一般的環境治理,實現生態價值向市場價值的轉變。


從實施至今,已經經歷三個階段。


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(1)試點啟動階段
2021年4月,生態環境部辦公廳、發展改革委辦公廳、國家開發銀行辦公室聯合發布了《關于同意開展生態環境導向的開發(EOD)模式試點的通知》(環辦科財函〔2021〕201號)。

文件同意36個項目開展生態環境導向的開發(EOD)模式試點工作,期限為2021-2023年,EOD模式開始真正的落地生根。其中,項目主要分布在華東地區,占比為39%。

(2)項目擴容階段
2021年4月,生態環境部、國家發展和改革委員會、國家開發銀行聯合發布《關于同意開展第二批生態環境導向的開發(EOD)模式試點的通知》(以下簡稱“《通知》”),同意58個項目開展試點工作,期限為2022—2024年。

其中,項目主要分布在西北和華東地區,兩地均占比24%。至此,以兩批試點項目作為依托,EOD項目開始真正進入實踐層面。

在EOD項目試點啟動的同時,非試點的EOD項目也同步開展。截至2022年9月,各地非試點的EOD項目共有78個,項目主要分布在華東地區,占比42%。


《通知》再次強調了項目不給政府帶來負債以及其自身可持續發展的特性:


切實加強公益性生態環境治理項目與相關經營性產業開發項目一體化融合實施,在項目邊界范圍內實現產業開發項目對生態環境治理項目建設與運營的持續性收益反哺;


實施中可適當優化試點依托項目,加強產業收益對生態環境治理的反哺力度,減少政府資金投入,力爭實現政府資金“零投入”。


第二次試點出臺的相關政策降低了融資難度,規范了項目的運營模式,推動了EOD項目的可持續發展。


(3)常態化入庫階段
2022年4月,生態環境部印發《生態環保金融支持項目儲備庫入庫指南(試行)》(環辦科財〔2022〕6號)(以下簡稱“6號文”),明確了可以入庫項目的范圍、要求和所需材料。

EOD項目開始實施入庫管理制度,標志著EOD模式發展到了一個新的階段。

入庫項目涵蓋八個領域:
大氣污染防治、水生態環境保護、重點海域綜合治理、土壤污染防治、農業農村污染治理、固廢處理處置及資源綜合利用、生態保護修復,以及其他環境治理。

EOD模式由試點轉為常規的項目入庫制,主要有三大變化:
①項目成熟一個入庫一個,非試點統一批復;
②各?。▍^)項目數量由3個變為5個;
③貸款銀行由1家變為兩家,即國開行與農發行兩家銀行。

目前EOD模式項目庫包括國家庫和地方庫兩類:
國家庫由生態環境部、國家發改委、國開行進行統一批復、評審和授信,試點時期計劃投入5000億元;此外,地方也在探索建立地方庫,譬如安徽省。

2021年7月9日,安徽省生態環境廳與國家開發銀行安徽省分行、中國工商銀行股份有限公司安徽省分行、中國農業發展銀行安徽省分行共同建立安徽省庫;

浙江省生態環境廳、國家開發銀行浙江省分行,十四五期間意向合作融資總量不低于600億元;

山東省生態環境廳、山東省發展改革委、國家開發銀行山東省分行與2021年7月聯合印發《關于推薦生態環境導向的開發模式試點項目的通知》,正式開啟省級EOD模式試點。

3、EOD項目入庫如何報送

“國家級EOD項目庫”的說法始于生態環境部在2022年4月印發的《生態環保金融支持項目儲備庫入庫指南(試行)》,同時生態環保金融支持項目管理系統正式上線運行。

通過生態環保金融支持項目管理系統,可以開展項目信息報送、對接、反饋、完善等工作,將符合EOD模式相關要求的項目推送有關金融機構。

有關金融機構遵循獨立審貸(或審批)、自主決策、自擔風險原則,將符合本機構放貸或投資支持條件的項目納入其各自的儲備庫,并及時與有關項目單位溝通對接,推進放貸(或投資)審批等。

通常所說的EOD入庫,是項目納入有關金融機構的儲備庫,其目的是加強金融資金的對接與支持。


在政策層面,依據試點項目實施經驗,國家專門針對EOD項目報送提出了具體要求,核心可以概括為“3555”。


即,區縣級項目投資總額不高于30億元、地市級及以上項目投資總額不高于50億元、項目子項目數量不高于5個、各省每年入庫EOD項目原則上不超過5個。


在具體操作中如何報送?


生態環境部科技與財務司副司長逯元堂在近日召開的生態環境導向的開發(EOD)政策與實踐研討會上表示,整個入庫分4個階段:


第一階段,是地方報送階段,由實施主體將擬入庫EOD項目實施方案及相關手續材料報至縣級及以上生態環境部門,由其通過系統線上申報至省級生態環境部門。


第二階段,由省級生態環境部門組織專家論證評估,并出具項目論證評估意見后,由線上提交生態環境部。


第三階段,由生態環境部組織專家進行技術指導,對不符合要求的項目提出專家意見并返回地方修改完善,將符合實施要求的EOD項目推送給相關的金融機構。


第四階段,是金融機構按照獨立審核的原則,對項目的融資的可行性進行把關,并納入其各自的儲備庫。


“這4個階段,同時也涉及4個主體:地方政府、省級生態環境部門、生態環境部、金融機構,各方各司其職、各自把關,目的是強化EOD模式的符合性,對接金融資金支持,推進項目實施?!?nbsp;


與此同時,逯元堂也特別強調,進入項目庫并不代表項目就能落地,也不代表一定能融資,更不代表一定能做成EOD項目。


因此,按照EOD要求規范實施極為重要,實施中要將打造EOD典型案例作為目標,確保不變形、不走樣。



“生態環保金融支持項目管理系統只是工作軟件,便于項目信息報送、對接、反饋、完善等,提高工作效率和質量,通過這個系統把符合EOD基本要求的項目推送給金融機構?!?nbsp;


生態環境部環境規劃院EOD創新中心主任趙云皓強調,入庫不等于能拿到相應的貸款,關鍵還要看項目本身。

把握節奏,及時溝通

對于申報需要提供哪些材料,入庫指南已經明確,包括4份材料:

生態環境導向的開發(EOD)模式項目實施方案編制大綱;

生態環境廳(局)關于項目論證評估意見;

EOD項目實施承諾函;

生態環境導向的開發模式項目基本情況表。

其中,生態環境導向的開發(EOD)模式項目實施方案編制大綱是許多地方的關注焦點。

其大致內容包括項目區域總體情況、建設內容、項目實施方式、投資估算與資金籌措、財務分析、保障措施等。

如何編制實施方案,生態環境部環境規劃院EOD創新中心執行主任盧靜也給出了意見。


她提出:

方案編制要明確生態環境治理與產業融合開發思路,按照環境問題—治理目標—解決方案—工程措施的方法確定生態環境治理內容。


結合項目區域產業發展現狀基礎與需求預期等確定關聯產業內容,并注重分析項目要素條件的可獲得性、實施主體產業投資與經營能力、項目投資—成本—收益等資金平衡的可行性等。


提出,建立項目投資建設與運維經營全生命周期實施保障體系的重要性。


生態環境部對外合作與交流中心技術交流部主任唐艷冬指出,項目謀劃中要做好與金融機構的溝通,聽取其對項目可融資性的意見,及時修改文本。


除了硬性條件,EOD項目入庫指南也劃定了申報“紅線”:


包括找準生態環境問題,定好產業發展內容;項目整體收益與成本能夠平衡;要滿足合規性要求,不以土地出讓收益、稅收、預期新增財政收入等返還補助作為項目收益。


此外,項目實施必須嚴格依法依規,不以任何形式增加地方政府隱性債務等。


4、EOD項目實操與案例分析

EOD項目本質是通過構建生態價值實現機制,實現生態效益、社會效益、經濟效益的有機統一,以及生態治理與經濟社會的可持續發展。

但在項目入庫、項目推進及實施過程中存在著很多理解和認知誤區,導致項目規劃質量不高,或者無法形成既定的生態效益,或無法實現經濟效益而無法持續。

在具體項目規劃和實施過程中,最重要是要把握生態治理這個核心,做好產業導入策劃這個重點,以及實現生態效益和經濟效益之間的良性促進與循環發展。

我們從以下幾種主要的實踐開發模式中,可以借鑒一二。

一、“PPP+EOD”模式
PPP作為傳統的政府與社會資本合作模式,經歷多年發展和近年的波折后,與EOD 項目重新融合,實現了又一次創新,重新煥發活力。

江蘇省泰興高新技術產業開發區生態環境導向開發的國家示范項目采取EOD模式合作方式,高新區鼓勵吸引外來社會資本與國有公司聯合經營、組合開發,高新區生態環境治理項目與土地資源開發利用、特色產業運營三者有效融合,促進生態環境高水平保護和區域經濟高質量發展。

項目主要有三個方面:

(1)園區生態環境治理

開展泰興高新區水系生態環境綜合整治、水生態修復并負責項目建成后的長期運行維護,實現建設運營管理一體化;

(2)園區土地資源開發利用

結合園區水環境治理項目,開展園區土地整治,增加園區可利用土地面積,促進土地升值溢價及財政收入增加,逐步實現綜合開發的效益;

(3)園區特色產業開發

建設科技企業孵化器,進一步為園區培育節能環保產業,同時,產業開發和土地轉讓溢價的收益進一步反哺環境治理的資金投入,統籌推進,一體化實施,將生態環境治理帶來的經濟價值內部化。


項目經濟效益構成方面,主要由幾個部分組成:

(1)土地溢價及土地出讓收入

一方面,在園區水環境整治過程中開展土地整理,將零碎高低不平和不規整的土地加以整理、調整改造,增加了園區可利用的土地面積;

另一方面,河道整治項目美化提升了河道周邊的環境質量,帶動了整理河道周邊的地價和房價的增長;

(2)產業綜合開發收益

結合泰興高新區節能環保產業發達的優勢,形成了“環保+特色小鎮” “環保+地產開發”“環保+工業旅游”的模式。

產業開發的收益可以反哺前期的環境治理投入,科技企業孵化器為園區培育節能環保產業,為園區生態環境第三方治理貢獻力量。

另外,通過人口流入及產業發展進一步激活了園區經濟,從而增加園區稅收收入和居民收入,最終實現正反饋回報機制。

二、政府專項債引導模式
政府本身承擔著區域生態治理的職責,因此,在推進EOD項目中,地方政府以專項債資金作為投入,引導企業和社會資金參與實施,也是一種可行的模式。

例如,云南滇中新區小哨國際新城水生態環境建設及綜合開發利用EOD項目及配套基礎設施建設項目,項目總投資為83億元。

項目資金來源即為政府投資(含專項債)+企業自籌+市場化融資。

 項目地點位于昆明市區東北角的小哨片區,距離主城區36公里,靠近長水國際機場。

項目實施范圍為干溝河、花莊河、花莊河水庫、八家村水庫河道沿岸剛性綠線和城市藍線范圍以及04組團。

具體包括以下建設內容:

水生態環境治理工程、云藥產業園建設工程、4號路建設工程,以及配套基礎設施建設。

項目經濟效益構成方面,主要為生態治理和環境提升帶來的土地增值收益,以及后續通過引入種植、加工產業帶來的效益反哺。項目實施“三河兩庫”水生態綜合治理與環境修復工程。

補齊生態環境短板,同時規劃生態友好型的、有助于水生態環境持續改善的生物醫藥種植與加工產業作為反哺產業,促進產業開發與生態環境治理有效融合,從而實現生態產業化和產業生態化。

三、“PPP+投資人+EPC”模式
“PPP+投資人+EPC”模式,助力實現生態治理與生態產業一體化發展。中交天津薊運河EOD項目是首批EOD試點項目。

項目采用“PPP+投資人+EPC”模式。項目總工期為20年,項目金額約為65億元。

由政府部門——薊州區水務局作為項目牽頭方,通過政府招標選擇社會投資人“中交聯合體”,并由政府指定的出資代表-薊州區國資委控股公司——天津薊州新城建設投資有限公司與中交聯合體合資組建項目公司,具體負責EOD項目的一體化實施。
項目通過生態綜合修復和片區綜合開發兩步實施。公益性生態綜合修復部分包括水系綜合治理、礦山修復。

而片區綜合開發部分主要指生態環境修復后,規劃一定比例的土地空間進行產業開發,中交集團利用自身運營能力,引入觀光農業、康養、新能源等環境友好型項目,實現環境+社會+經濟效益的結合。
經濟效益構成方面,項目公司的未來資金平衡及收入來源主要通過以下幾個方面來實現:

(1)政府付費部分,即針對流域治理部分政府購買服務,中交聯合體提供建設運營養護服務并結合績效獲得政府付費;

(2)使用者付費部分,即結合薊州區自然資源及中交聯合體企業資源,導入文化旅游、康養運動、智慧農業等項目,盤活經營性資產,中交聯合體獲得相關經營性收益;

(3)政府方提供的額外收益,如中交聯合體可按比例獲得土地增值收益、綜合治理專項補助資金等。

四、“特許經營+投資人+EPC”模式
“馬鞍山市向山地區生態環境綜合治理EOD項目”是首批試點項目之一,項目采用“特許經營+投資人+EPC”模式,總投資約82.65億元。

項目合作期(特許經營期)為30年,其中整體建設期為3年,整體運營期為27年。馬鞍山市人民政府授權馬鞍山市雨山區人民政府為項目實施機構,主要采取兩階段招標方式操作。 


項目第一階段,由雨山區人民政府通過競爭性程序選擇本項目的特許經營者。


雨山區人民政府和中標特許經營者簽署特許經營協議,由特許經營者負責本項目的整體投資、建設、運營、產業發展、移交等各項工作,并享有相應的收益權,通過項目經營性收入方式獲得投資回報。


雨山區人民政府作為實施機構,負責牽頭對特許經營者進行監督和考核。合作期滿后,特許經營者將本項目設施及其權益無償移交給市政府指定機構。


項目第二階段,由特許經營者作為招標人以EPC+產業導入方式確定項目的總承包單位。其中項目范圍內產業導入標準、內容、考核機制等,另行簽訂產業服務協議。


未來項目產生碳匯交易、固廢填埋收入(占項目總收入比例約為76%)、種植經濟林、停車場運營、文旅項目開發與運營等經營性收入。


項目經濟效益的構成方面,主要包括碳匯交易、固廢填埋收入、種植經濟林、停車場運營、文旅項目開發與運營等,以“產業服務費”形式回款。


社會資本方通過特許經營協議收取服務費,以項目經營性收入方式獲得投資回報。政府作為實施機構,負責牽頭對特許經營者進行監督和考核。


合作期滿后,特許經營者將本項目設施及其權益無償移交給市政府指定機構。


內容來源:生態理水衛士,工程造價管理

文章來源:中銀咨詢微信公眾號

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